Андрій Овсієнко: Небезпечно реформувати одну з трьох гілок влади так часто, докорінно і безсистемно

    Про причини і можливості подолання кадрового дефіциту в судах України, законодавче регулювання, доцільність подальшого реформування судової системи, про наслідки недофінансування судів «Юридичній практиці» розповів голова Вищої ради правосуддя Андрій Овсієнко.

— Що, на Вашу думку, стало головним викликом для судової системи в 2020 році?

— Всі виклики цього року були для судової системи суттєвими. Серед найголовніших – проблема кадрового дефіциту, зумовлена відсутністю повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Негативно впливає на здійснення правосуддя і недофінансування судової системи.

— Чому не вдалося завершити та перезапустити процедури кадрового наповнення судів?

— Ми про це неодноразово говорили. Закон України № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» визначив істотно нову модель формування ВККС — Вищою радою правосуддя (ВРП), за результатами конкурсу який проводить Конкурсна комісія. І якраз проблеми зі створенням цієї Конкурсної комісії призвели до того, що ВККС так і не була сформована. ВПР в межах закону і своїх повноважень здійснила всі необхідні дії для того, аби Конкурсна комісія була створена, однак міжнародні організації, з якими Україна співпрацює в сфері протидії корупції, не надали своїх представників – міжнародних експертів до складу цієї комісії. Основною причиною стало мабуть те, що закон № 193-ІХ передбачав зміну кількості суддів Верховного Суду і міжнародні експерти мали долучитися не лише до формування ВККС, але і до роботи Комісії з питань доброчесності і етики, яка повинна була перевіряти суддів ВС. Мабуть саме небажання міжнародних організацій бути долученими до таких процесів і стало причиною ненадання своїх представників до складу Конкурсної комісії.

— Ви говорите «мабуть». Тобто це не було офіційною відповіддю міжнародних організацій?

— Офіційні відповіді від міжнародних організацій ми отримали лише в контексті того, що нам подякували за співпрацю, однак на сьогодні питання залишається відкритим.

— Що потрібно змінити для уникнення подібних ситуацій і розблокування всіх кадрових процедур?

— Найпростіший варіант — повернення до попереднього порядку формування ВККС. Однак ми чудово усвідомлюємо, що визначальною в цьому питанні є політична воля суб’єктів законодавчої ініціативи. Наразі поданий Президентом України законопроєкт № 3711 опрацьовується профільним парламентським комітетом — і вони не вбачають підстав для відходу від нової моделі формування ВККС на конкурсних засадах. Тому на сьогодні єдиним виходом із цієї проблеми буде прийняття закону, який би визначив механізм формування ВККС. Це першочергове завдання для законодавчого органу. Наразі консультації продовжуються і ми всі чекаємо фінальної редакції відповідного законопроєкту.

— Протягом року звучали ініціативи концентрації всіх кадрових питань в ВРП, включаючи передачу органу ряду повноважень ВККС. Наскільки ці плани здійснені? У разі підтримки парламентом, що необхідно для їх реалізації?

— В рішеннях Венеційської комісії зокрема відзначається, що модель, за якої існує один орган суддівського врядування, який опікується всіма питаннями – і суддівської кар’єри, і дисциплінарної відповідальності, є цілком прийнятною. Тому, якщо буде ухвалене відповідне рішення, ВРП безумовно здійснюватиме такі функції. На сьогодні ми маємо досвід реалізації повноважень, наданих Раді законом № 679-ІХ, який на період відсутності повноважного складу ВККС визначив тимчасовий механізм внесення подань Президенту про призначення суддів, переведення суддів шляхом відрядження. ВРП доволі оперативно і ефективно виконує цю роботу. Це, безумовно, додаткове навантаження, однак ми з ним справляємося. Вдалося відновити роботу семи судів.

— Які питання, окрім кадрових та дисциплінарних проваджень, були у фокусі уваги ВРП в цьому році?

— Однією з важливих функцій ВРП є надання консультативних висновків щодо законопроєктів.  Відповідно до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Рада надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів. Будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, мали б розглядатися парламентом лише після отримання нашого висновку. Проте, наразі цього нема. Наведу деякі цифри для порівняння. З 2017 по 2019 рік на розгляд парламенту було внесено не більше 10 законопроектів, які змінювали Закон «Про судоустрій та статус суддів». У Верховній Раді IX скликання зареєстровано більше 70 законопроектів, які стосуються судоустрою та статусу суддів. Це неймовірно велика різниця. Причому ці законопроекти зазвичай є несистемними, неузгодженими, по різному регулюють одне й те ж питання. На аналіз цих ініціатив ВПР витрачає багато часу і ресурсів. Проте, на жаль, визначена в законі обов’язковість розгляду наших висновків є теоретичною і зводиться до згадування про них чи короткої доповіді. В законодавстві не встановлений механізм врахування висновків ВРП під час ухвалення законопроєктів. ВРП вже двічі зверталася з ініціативами щодо внесення змін до Регламенту Верховної Ради України з метою запровадження обов’язкового врахування консультативних висновків ВРП на рівні з висновками Головного науково-експертного управління парламенту. Ми над цим постійно працюємо, уже напрацьовані певні механізми взаємодії з парламентом, але без належного законодавчого забезпечення годі сподіватися на появу ефективних механізмів зворотної реакції.

— Чи ведеться робота над комплексною судовою реформою? Адже законопроект № 3711 та інші ініціативи — це лише точкові зміни.

— Як на мене, перш ніж розпочинати роботу над черговою судовою реформою, слід завершити попередні етапи реформування, реалізувати основні завдання, закладені і в Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, і в закон «Про судоустрій і статус суддів», і в конституційні зміни. Тільки після цього можна буде говорити про перехід до наступного етапу реформування. Лише проаналізувавши недоліки, проблеми, з якими зіткнулися суди і держава під час реформування системи судоустрою, можна буде визначитися, чи слід починати нову реформу, чи буде достатньо провести роботу над помилками. Вся правнича спільнота сподівається, що активізація роботи Комісії з питань правової реформи при Президентові України буде одним з дієвих механізмів, який дозволить напрацювати бачення подальших кроків реформування судової системи на наступні роки. Важливо розуміти, що реформувати одну з трьох гілок влади так часто, докорінно і без комплексного підходу, небезпечно. Реформи мають бути спрямовані на розвиток судової системи та покращення доступу до правосуддя.

Наразі комісія напрацьовує концепцію, яка в подальшому дозволить визначитися з пріоритетами, строками, механізмами реалізації реформ.

— Традиційно сенситивним для судової системи є питання фінансування. Які показники закладено в держбюджет 2021 року? В якому обсязі будуть профінансовані потреби судів? Чого очікувати суддям і працівникам апаратів судів?

— Коштів, виділених в проєкті Держбюджету, на судову систему явно недостатньо. Щоб не переобтяжувати цифрами, скажу лише що в 2020 році потреби судової системи були профінансовані на 64 %. У наступному році  ситуація буде ще критичнішою – в проєкті бюджету на 2021 рік передбачене фінансування лише 38 % від потреб.

    Зокрема в проекті бюджету на 2021 рік встановлено певну умовну величину для обрахування базового окладу судді і відповідно працівника апарату суду. Конституційний Суд України вже неодноразово наголошував на неконституційності зміни законом про бюджет гарантій, закріплених у профільному законі «Про судоустрій і статус суддів». Однак законодавець продовжує йти саме таким шляхом. Легітимність такого підходу є досить сумнівною.

    Виходячи з розрахунків Міністерства фінансів України, середньою заробітною платою на рівні 9637 грн буде забезпечено 22287 працівників апаратів судів. Тоді як фактична кількість працівників апаратів судів становить 25070. Тобто навіть не всі вони будуть забезпечені заробітною платою у вказаному розмірі. Для порівняння: в 2019 році середня зарплата працівника апарату складала близько 18 тис грн, в 2020 — 13,5 тис. грн. В останні місяці їхня заробітна плата лише трохи більша від мінімальної. Ця критична ситуація незмінно призведе до відтоку кадрів з числа працівників апарату судів. Знайти спеціалістів, які можуть ефективно працювати в такій складній сфері як здійснення правосуддя, дуже непросто. Втративши зараз кваліфікованих працівників апаратів судів ми зіткнемося ще з однією великою проблемою.

   Актуальною залишається також проблема недостатності в деяких судах коштів на здійснення правосуддя, зокрема відправлення поштової кореспонденції. Ми маємо такі приклади цього року і слід вжити всіх заходів, щоб подібне не повторювалося в майбутньому.

— В березні 2021 року закінчується Ваша каденція у ВРП. Як Ви оцінюєте свою діяльність як члена та голови ВРП?

— Я ніколи не був схильний оцінювати свою роботу. Таку оцінку мають дати колеги, суспільство, суддівська спільнота, суміжні інституції, такі як адвокатура і прокуратура — всі ті, хто бачив нашу роботу впродовж цих чотирьох років.

Це був досить непростий період в моєму професійному житті, передовсім як судді. Специфіка роботи у ВРП значно відрізняється від того, з чим стикається суддя при здійсненні правосуддя.

    Йдучи до ВРП, в мотиваційному листі я писав, що для мене важливо вибудувати роботу Ради таким чином, щоб вона була не репресивним органом, а арбітром, органом який збалансує запити суспільства та суддівської спільноти. Для мене важливим є те, що певною мірою вдалося стабілізувати дисциплінарну практику. Дійти правової визначеності в тому, що вважається дисциплінарним проступком, а які скарги не містять підстав для дисциплінарного провадження. Мені важко дати оцінку ефективності своєї роботи, але я доклав всіх зусиль, щоби вона була на благо, а не на шкоду.

— Яким ви бачите подальший розвиток своєї кар’єри?

— Я суддя. І моє завдання – здійснювати правосуддя. На сьогодні потреба держави і громадян в суддях є значною і ця професія завжди буде актуальною.

(Розмовляв Олексій НАСАДЮК,

«Юридична практика»)